全國(guó)的“旅游規(guī)劃熱”已經(jīng)持續(xù)了近20年。20年來(lái)我國(guó)旅游規(guī)劃不斷取得創(chuàng)新，對(duì)我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展起到了很重要的作用。但在旅游規(guī)劃發(fā)展過(guò)程中也存在著政策制度、技術(shù)手段、經(jīng)營(yíng)管理等一系列的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因，我們從管理學(xué)的角度提出了具體的解決措施。
　　
　  在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)高度發(fā)展的今天，人們并不局限于滿足物質(zhì)條件的優(yōu)越，把更多的注意力轉(zhuǎn)移到精神需求上，旅游產(chǎn)業(yè)應(yīng)運(yùn)而興。隨著旅游產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展和壯大，我國(guó)旅游規(guī)劃工作也是如火如荼，特別是上世紀(jì)90年代以來(lái)，旅游規(guī)劃指導(dǎo)旅游發(fā)展的思想已普遍樹(shù)立，旅游規(guī)劃的隊(duì)伍也逐步建立，旅游規(guī)劃管理逐步制度化，旅游規(guī)劃的方法不斷進(jìn)步，出現(xiàn)了全國(guó)性的旅游規(guī)劃熱。雖然我國(guó)旅游規(guī)劃中取得了突出的成績(jī)，但是在旅游規(guī)劃繁榮的背后，由于我國(guó)旅游規(guī)劃編制的時(shí)間不長(zhǎng)，理論方法尚不成熟，使得我國(guó)的旅游規(guī)劃還存在一些不容忽視的問(wèn)題。

　　一、我國(guó)旅游規(guī)劃和管理中存在的主要問(wèn)題

　　1．規(guī)劃水平還不夠高，旅游規(guī)劃實(shí)施的可操作性差。旅游規(guī)劃工作是一項(xiàng)理論性、實(shí)用性和科學(xué)性都很強(qiáng)的工作，規(guī)劃產(chǎn)品質(zhì)量的好壞既與規(guī)劃隊(duì)伍的態(tài)度、水平有關(guān)，也與規(guī)劃委托方對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程中的監(jiān)督管理有關(guān)。旅游規(guī)劃之所以可操作性差，既與旅游規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中相關(guān)部門之間的利益難以協(xié)調(diào)有關(guān)，也與地方長(zhǎng)官人為干擾，以迎合投資商的喜好相聯(lián)系。

　　2．旅游開(kāi)發(fā)規(guī)劃目標(biāo)偏差較大。旅游規(guī)劃要解決的核心問(wèn)題是旅游者和旅游目的地關(guān)系，特別是旅游者的旅游需求，但實(shí)際上我們?cè)S多規(guī)劃對(duì)旅游者的旅游需求缺乏認(rèn)真考慮，使得我們的旅游規(guī)劃成果太“虛”，即有些規(guī)劃只“軟”不“硬”。對(duì)規(guī)劃的核心問(wèn)題——旅游景區(qū)的建設(shè)只進(jìn)行功能分區(qū)和主題定位，只做表面的旅游產(chǎn)品設(shè)計(jì)和旅游項(xiàng)目策劃，而這些“軟”的東西大多都是克隆而來(lái)，這樣，規(guī)劃委托單位拿到規(guī)劃成果后，不知所措，難以落實(shí)。
 
　　3.旅游產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)管理、營(yíng)銷策劃和形象設(shè)計(jì)急需加強(qiáng)。資源是規(guī)劃的基礎(chǔ)，規(guī)劃是產(chǎn)品的基礎(chǔ)，產(chǎn)品是促銷的基礎(chǔ)，促銷是效益的基礎(chǔ)，這里既有鏈條環(huán)節(jié)不可倒置問(wèn)題，又有操作時(shí)序不可互換問(wèn)題。而連接鏈條的主線則是旅游形象問(wèn)題，有了形象即使其中一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)短缺，亦可彌補(bǔ)，比如資源是規(guī)劃的基礎(chǔ)，但是如果有了市場(chǎng)，也可以人為地創(chuàng)造資源。深圳本來(lái)沒(méi)有什么旅游資源，但卻在規(guī)劃指導(dǎo)下建成了錦繡中華、中華民俗文化村、世界之窗、歡樂(lè)谷等人造景觀。近年深圳旅游收入已超過(guò)300億元，占本市GDP的20%。這些策劃出來(lái)的景點(diǎn)豐富了旅游產(chǎn)品，使深圳這個(gè)旅游資源匱乏的城市成為全國(guó)重要的旅游熱點(diǎn)城市，顯然旅游產(chǎn)品不僅是對(duì)原有資源整合出來(lái)的，也是通過(guò)把策劃理念貫穿在規(guī)劃和產(chǎn)品制作中加工出來(lái)的。因此，做規(guī)劃要請(qǐng)各方面的專家，特別是要請(qǐng)有策劃能力的專家，請(qǐng)能稱得起“資源配置師”的專家，請(qǐng)能“無(wú)中生有的專家”，能化腐朽為神奇，能創(chuàng)造新的資源的專家。

　　4．只重視旅游規(guī)劃的編制，忽視規(guī)劃的實(shí)施。旅游規(guī)劃的水平高低和應(yīng)用效果的好壞，既取決于前期的規(guī)劃編制過(guò)程，又取決于后期的規(guī)劃實(shí)施與管理。只有二者的良好結(jié)合，才能取得良好的效果。而在當(dāng)前的旅游規(guī)劃工作中，嚴(yán)重存在著重視規(guī)劃過(guò)程，輕視規(guī)劃實(shí)施管理的問(wèn)題。不少規(guī)劃的編制花費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，而旅游規(guī)劃一旦被評(píng)審（或鑒定）驗(yàn)收，便萬(wàn)事大吉，至于規(guī)劃實(shí)施管理期間規(guī)劃委托方的實(shí)施監(jiān)督和規(guī)劃編制方的“售后服務(wù)”便不會(huì)再提起。

　　5．旅游規(guī)劃評(píng)審不嚴(yán)格，有的流于形式。我國(guó)的旅游規(guī)劃評(píng)審基本上都是會(huì)議評(píng)審，但國(guó)家對(duì)評(píng)審人員的人數(shù)、專業(yè)結(jié)構(gòu)和評(píng)審方式與成果鑒定意見(jiàn)，都沒(méi)有具體的規(guī)范和規(guī)定，從而使得鑒定的結(jié)論不明晰，意見(jiàn)不中肯。

　　6．規(guī)劃人才不足，專業(yè)面小，單兵作業(yè)的多，協(xié)同作戰(zhàn)的少。目前全國(guó)從事旅游規(guī)劃的人員至少上千，但專門從事旅游規(guī)劃的專家并不占主體，特別是經(jīng)驗(yàn)豐富、知識(shí)全面的旅游規(guī)劃專家更少，遠(yuǎn)不能滿足旅游發(fā)展的需要。旅游規(guī)劃市場(chǎng)明顯存在專業(yè)人才的不足。

　　7．旅游規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性和地方性特色。旅游規(guī)劃是一項(xiàng)涉及多目標(biāo)多學(xué)科的系統(tǒng)工程，但由于受規(guī)劃編制者本身見(jiàn)識(shí)多寡及視野寬窄的影響，部分旅游規(guī)劃缺乏完整的體系也沒(méi)有突出旅游規(guī)劃的地方性內(nèi)容。主要原因是一些規(guī)劃者忽視旅游客源市場(chǎng)的詳細(xì)調(diào)查，(續(xù)致信網(wǎng)上一頁(yè)內(nèi)容)缺乏對(duì)旅游產(chǎn)品本身特色的研究，使規(guī)劃項(xiàng)目無(wú)法落到實(shí)處。

　　二、解決對(duì)策

　　1.規(guī)范規(guī)劃行為，強(qiáng)化監(jiān)督管理?，F(xiàn)在已經(jīng)出臺(tái)的，可以在全國(guó)實(shí)施的直接與旅游規(guī)劃相關(guān)的法規(guī)僅有國(guó)家旅游局頒布的《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》和《旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)認(rèn)定辦法》兩部規(guī)章性質(zhì)的法規(guī)。這兩部法規(guī)雖然對(duì)旅游規(guī)劃中諸多問(wèn)題做了規(guī)定，但缺乏可操作性，比如《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》第22條規(guī)定：“旅游發(fā)展規(guī)劃上報(bào)審批前應(yīng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可行性論證，由各級(jí)旅游局組織專家評(píng)審，并征求有關(guān)部門意見(jiàn)”，但對(duì)評(píng)審專家的資質(zhì)和評(píng)審專家的遴選沒(méi)有做出任何規(guī)定，特別是對(duì)規(guī)劃單位違反法律義務(wù)的行為沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。顯然是很難起到實(shí)際作用的。因此，旅游法制建設(shè)必須加快完善。
　　2.建立監(jiān)督機(jī)制。人大對(duì)政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、人民對(duì)政府的監(jiān)督。在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中要強(qiáng)化旅游規(guī)劃的法制意識(shí)。從規(guī)劃的編制到實(shí)施，都應(yīng)納入法制管理范疇。對(duì)重要的旅游規(guī)劃項(xiàng)目，要堅(jiān)持人大通過(guò)和立法實(shí)施的制度，堅(jiān)持不編制旅游規(guī)劃和旅游規(guī)劃評(píng)審不合格不予立項(xiàng)開(kāi)發(fā)，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺(tái)行業(yè)的旅游規(guī)劃細(xì)則對(duì)農(nóng)家樂(lè)、濕地等旅游區(qū)，要注意推出相應(yīng)的編制規(guī)范。

　　3.開(kāi)展和完善旅游規(guī)劃的跟綜研究和后續(xù)服務(wù)。要改變現(xiàn)階段規(guī)劃編制者重評(píng)審、輕實(shí)施的不正確態(tài)度，鼓勵(lì)規(guī)劃的編制者將自己的成果直接轉(zhuǎn)化為旅游生產(chǎn)力。今后規(guī)劃項(xiàng)目的結(jié)題，專家評(píng)審只是一個(gè)階段性的總結(jié)，更要重視和依據(jù)規(guī)劃的實(shí)施情況來(lái)評(píng)價(jià)規(guī)劃的業(yè)績(jī)。要鼓勵(lì)對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行跟綜研究，若發(fā)現(xiàn)旅游規(guī)劃未能實(shí)施，就要研究是編制方的原因？還是實(shí)施的原因？這項(xiàng)工作應(yīng)由旅游主管部門定出制度，組織和會(huì)同專家進(jìn)行跟綜。

　　4.領(lǐng)導(dǎo)決策的民主化、科學(xué)化。科學(xué)性的對(duì)立面是主觀隨意性。由于規(guī)劃屬于主觀世界的東西，是主觀作用于客觀，因此容易產(chǎn)生主觀主義的偏向。尤其是誰(shuí)“官大”誰(shuí)說(shuō)了算，這是一種不講科學(xué)的表現(xiàn)。旅游規(guī)劃是一個(gè)巨大的系統(tǒng)性工程，涉及旅游、建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、土地、文化、宗教、交通、工商、公安等10多個(gè)部門，如何協(xié)調(diào)這些部門之間的關(guān)系，是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作。因此必須提高領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性和民主性，不能只強(qiáng)調(diào)收益，更不能夸大收益，不能不計(jì)成本，而忽視風(fēng)險(xiǎn)。要借助生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)的研究成果，把旅游開(kāi)發(fā)的生態(tài)價(jià)值、環(huán)境價(jià)值及其變化，列入旅游開(kāi)發(fā)的成本和效益之中，只有這樣才能更真實(shí)、更全面地反映出旅游開(kāi)發(fā)行為的成本和效益，確保旅游開(kāi)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益的協(xié)調(diào)和提高。

　　5．促進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰的規(guī)劃管制改革。旅游規(guī)劃對(duì)旅游市場(chǎng)及旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用一直是各學(xué)派爭(zhēng)議不休的話題，特別是我國(guó)旅游業(yè)因受社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的影響。旅游規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層矛盾暴露出來(lái)，旅游規(guī)劃的低效率、滯后性與缺乏實(shí)施變得更加突出，人們也逐步認(rèn)識(shí)到旅游資源利用中的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)保護(hù)及規(guī)劃控制的重要性。這里從以科斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易費(fèi)用理論、產(chǎn)權(quán)理論來(lái)探討旅游規(guī)劃的理論與實(shí)施問(wèn)題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的社會(huì)主義性質(zhì)決定了旅游資源國(guó)家所有制度，客觀上要求運(yùn)用法律機(jī)制來(lái)界定、維護(hù)和協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人之間的旅游權(quán)利關(guān)系，即建立旅游資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在旅游資源使用權(quán)明確，由單位法人或個(gè)人所有，在強(qiáng)化公眾咨詢（群眾參與）、規(guī)劃方案公示與嚴(yán)格法治的情況下，則很難在該地塊上產(chǎn)生違章建筑。如果有人膽敢在該地塊上違章建筑，市民或旅游監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以起訴，法院裁定結(jié)果肯定是要拆除與補(bǔ)償土地使用權(quán)所有者的。

　　6．建立公眾參與機(jī)制。政府和規(guī)劃部門應(yīng)該積極廣泛地宣傳公眾主動(dòng)參與旅游規(guī)劃的必要性，鼓勵(lì)并提供機(jī)會(huì)讓公眾不同層次、不同程度、不同渠道地參與到旅游規(guī)劃的編制、決策和實(shí)施中，從而近距離地為規(guī)劃方案提供意見(jiàn)和建議，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督力度。

　　7．優(yōu)化專家規(guī)劃系統(tǒng)。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格建立旅游規(guī)劃專家?guī)旌吐糜我?guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)庫(kù)的入庫(kù)資格認(rèn)證，全面實(shí)行專家年度審核制度，及時(shí)淘汰規(guī)劃市場(chǎng)上的不合格人員和機(jī)構(gòu)，對(duì)專家的評(píng)審資格也應(yīng)相應(yīng)地做出明確規(guī)定和嚴(yán)格管理，定期公布旅游規(guī)劃人員的規(guī)劃業(yè)績(jī)。

　　總之，旅游規(guī)劃是整個(gè)旅游發(fā)展的核心，是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們應(yīng)當(dāng)善于觀察、善于總結(jié)，及時(shí)找出我國(guó)旅游規(guī)劃中存在的各種問(wèn)題，分析形成原因，提出相應(yīng)的思路和對(duì)策，以便能進(jìn)一步建立和完善我國(guó)的旅游規(guī)劃市場(chǎng)、理論體系和技術(shù)規(guī)范。