2018年3月22日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。意見的提出，“隨著大眾旅游時代到來，我國旅游有效供給不足、市場秩序不規(guī)范、體制機(jī)制不完善等問題日益凸顯”(這是指導(dǎo)意見出臺的背景)。

所以，為了“發(fā)展全域旅游，將一定區(qū)域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃布局、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、加強(qiáng)綜合管理、實施系統(tǒng)營銷，有利于不斷提升旅游業(yè)現(xiàn)代化、集約化、品質(zhì)化、國際化水平，更好滿足旅游消費需求”，“為指導(dǎo)各地促進(jìn)全域旅游發(fā)展”(這是意見出臺的目的)，現(xiàn)提該意見。

全域旅游正式上升為國家戰(zhàn)略

這個“意見”的出臺猶如及時雨。

文化和旅游部黨組副書記、副部長李金早支出，《意見》的發(fā)布，標(biāo)志著全域旅游正式上升為國家戰(zhàn)略，是大眾旅游時代中國旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的一次新提升。以全域旅游為載體，推動旅游體制機(jī)制創(chuàng)新、旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、旅游公共服務(wù)優(yōu)化、發(fā)展成果共建共享，有利于提升區(qū)域旅游業(yè)的整體實力和綜合競爭力，是旅游業(yè)更好地服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的必然要求。

《意見》提出，發(fā)展全域旅游要堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、融合發(fā)展，因地制宜、綠色發(fā)展，改革創(chuàng)新、示范引導(dǎo)的原則，將一定區(qū)域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃布局、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、加強(qiáng)綜合管理、實施系統(tǒng)營銷，有利于不斷提升旅游業(yè)的現(xiàn)代化、集約化、品質(zhì)化、國際化水平，更好滿足旅游消費需求。

由于隨著各個地方追求“綠色GDP”，近幾年旅游業(yè)成為很多地方大力發(fā)展的主力產(chǎn)業(yè)，有先天資源的地區(qū)通過包裝升級宣傳打造旅游品牌，而有些先天資源不足的地區(qū)也不甘落后，通過挖掘、開發(fā)和“制造”旅游景點，旅游項目，打造旅游品牌。在大干快上的過程中難免會出現(xiàn)一些問題，包括拍腦袋隨意上項目，不經(jīng)過科學(xué)論證和規(guī)劃，有的為了吸引眼球拉動游客盲目策劃…，出現(xiàn)了重復(fù)投資建設(shè)相互競爭，基礎(chǔ)設(shè)施不完善軟件服務(wù)體系沒建立，監(jiān)管督導(dǎo)體系不完善等現(xiàn)狀。

所以，山合水易認(rèn)為，從“統(tǒng)一規(guī)劃布局”、“加強(qiáng)綜合管理“和”實施系統(tǒng)營銷”的角度上，《意見》的發(fā)布對于全國各地“大干快上”、“又快又好”的如火如荼發(fā)展旅游業(yè)，起到了及時的指導(dǎo)、提醒和監(jiān)管的效果。

該意見，也將全域旅游當(dāng)做一個系統(tǒng)整體，多次從統(tǒng)籌規(guī)劃的角度提出了很多具體指導(dǎo)意見，具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。而且，該意見的出臺，正值國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)調(diào)整后，成立“文化和旅游部”之后，從“文化和旅游的整合、融合”角度更有現(xiàn)實意義。

由于山合水易長期以來秉承“旅游統(tǒng)籌規(guī)劃是打造旅游整體品牌的戰(zhàn)略前提”的觀念，并對“地方上各自為政的旅游品牌規(guī)劃和所謂的品牌打造”的痛心疾首，所以對“意見”中的“將一定區(qū)域作為完整旅游目的地”，“統(tǒng)一規(guī)劃布局”和“實施系統(tǒng)營銷”拍手叫好。

所以，山合水易站在“將一定區(qū)域作為完整旅游目的地”，“統(tǒng)一規(guī)劃布局”和“實施系統(tǒng)營銷”的角度，《意見》對全國各地的全域旅游規(guī)劃的積極意義談一談幾點看法。

各級旅游規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入混亂無序時代

其實早在2016年時任國家旅游局長的李金早提出，實施全域旅游，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行系統(tǒng)的改革創(chuàng)新。從“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和旅游規(guī)劃”方面，全域旅游模式的規(guī)劃與景點旅游模式的規(guī)劃不同，不再只是規(guī)劃景點景區(qū)、賓館飯店，需要系統(tǒng)全面規(guī)劃景點景區(qū)內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展各、整合各類資源要素。所以，全域旅游的規(guī)劃，不像傳統(tǒng)了與時代的規(guī)劃。

但是，就像山合水易在上面指出的那樣，個地方政府要對旅游進(jìn)行發(fā)展和支持，首先要進(jìn)行旅游規(guī)劃。俗話講“凡是余額則立不預(yù)則廢”，而“旅游規(guī)劃”就是這個“預(yù)”的第一部和重要的關(guān)鍵，如果這個旅游規(guī)劃做的不科學(xué)不系統(tǒng)不高瞻遠(yuǎn)矚不包容并蓄，將會影響下一步的整個地區(qū)的利雅得協(xié)調(diào)有機(jī)發(fā)展。

旅游規(guī)劃各自為政，割裂了人文和自然資源的整體性。在市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向時代，地方政府要發(fā)展旅游，要提升GDP，而具體景區(qū)、旅游目的地，為了更好的體現(xiàn)自己的特色和品牌，都要進(jìn)行“旅游規(guī)劃”。

再從自然資源和景區(qū)建設(shè)的角度分析，由于中國地大物博，自然資源豐富，也成為各個地方吸引游客的目的地。但是，中國的名山大河都分布或流經(jīng)不同的省市區(qū)縣，而為了爭搶名山大河的旅游資源和打造名山大河的旅游形象，各地政府和景區(qū)也都使出渾身解數(shù)，打造自己的品牌，這樣也出現(xiàn)了形成“惡性競爭”和“重復(fù)投資建設(shè)、重復(fù)營銷競爭”的現(xiàn)狀。

比如作為中國的母親河的黃河，流經(jīng)的9省區(qū)，70余個地區(qū)(州、盟、市)、300多個旗、縣、市。所以打“黃河文化旅游牌”便也成為一道風(fēng)景：比如據(jù)不完全統(tǒng)計，中國冠以“黃河文化旅游節(jié)”的就有不下幾十個，網(wǎng)上能容易搜索到的有“內(nèi)蒙古呼和浩特市托克托縣黃河文化旅游節(jié)”、“河南省三門峽門峽黃河文化旅游節(jié)”、“甘肅省蘭州黃河文化旅游節(jié)”、“寧夏自治區(qū)銀川黃河文化藝術(shù)節(jié)”、“青海省貴德第十三屆黃河文化旅游節(jié)”、“陜西省白云山首屆黃河文化旅游節(jié)”…，等等。

還有，中國作為一個擁有3000多年的行政區(qū)劃發(fā)展歷史的國家，中國的30多個省市自治區(qū)，2600余個旗縣區(qū)，在歷史長河中經(jīng)過了無數(shù)次的分裂和融合，變更或革新，自然而然的留下了深厚的文化底蘊(yùn)，也自然的留下了無法“涇渭分明”的現(xiàn)狀;而而從人文歷史的角度來看，為了打造各自的品牌和影響力，只顧自己一畝三分地不顧全整體，相互爭搶歷史資源、人文資源，導(dǎo)致我們的歷史文化、人文資源被嚴(yán)重的被破壞、被嚴(yán)重的割裂，形成“惡性競爭、惡俗競爭”和“重復(fù)投資、重建建設(shè)、重復(fù)營銷”的現(xiàn)狀。

比如，從10多年前就開始的，山東省陽谷縣、臨清縣和安徽的黃山市，兩省三地的“西門慶故里之爭”，三地都紛紛舉起“西門慶故里”招牌，競爭不息，引起廣泛爭議。

而前不久，引起巨大爭議的，山東要設(shè)立水滸市的提意。由于歷史原因，一個因為經(jīng)典四大名著“水滸傳”帶來的“梁山好漢”的水滸故事，成為我們歷史文化寶庫中的擁有很高認(rèn)知度和知名度的歷史人文資源。但是由于，行政區(qū)劃和歷史原因，這個人們心中的“水滸文化”，被割裂和分化為很多碎片狀的，比如由于梁山劃歸濟(jì)寧市，鄆城巨野劃歸菏澤市，東平劃歸泰安市，陽谷劃歸聊城市…，一個為完整的歷史人文資源被歸屬很多地方管理，各個地方鐵路警察各管一段，各自為戰(zhàn)，互相競爭，又形成“惡性競爭、惡俗競爭”和“重復(fù)投資、重建建設(shè)、重復(fù)營銷”的現(xiàn)狀，使之旅游的效果差效益低。

再看內(nèi)蒙古，是一個特殊的“樣本”。由于千百年以來，在內(nèi)蒙古大草原上繁衍生息或輪番出現(xiàn)多個北方游牧民族，特別是800多年前，形成了統(tǒng)一的蒙古民族便生活在這片草原上，特殊的是這片草原和這片草原上的蒙古民族的各個部落幾乎融為一體，比如說在科爾沁草原上生活著科爾沁部落，在烏珠穆沁草原上生活著烏珠穆沁部落…，就是這片草原和草原上的部落是一體的，其名稱和歷史文化民俗幾乎成為一個渾然一體的概念，隨著千百年以來的歷史發(fā)展，這個“草原和草原上的部落”成為獨特的文化和整體“草原文化和蒙古族文化”的“有機(jī)組成部分”。

但是，還跟上述的問題一樣，由于行政區(qū)劃和歷史演變的原因，這片草原和草原上的不略被分別劃歸不同的行政區(qū)域。然后到了通過文化旅游進(jìn)行發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時候，就以“行政單位”為主體進(jìn)行旅游的規(guī)劃和建設(shè)，以及打造自己的品牌。

以內(nèi)蒙古的錫林郭勒盟為例：從錫林郭勒盟的角度打造的旅游品牌是“中國馬都、吉祥草原”。但是到“盟(地市級)”下面的“旗(縣級)”的時候，就不再是“中國馬都、吉祥草原”的品牌上落腳或具象化了，因為下面的旗縣也要打造自己的文化旅游品牌，所以錫林郭勒盟的西烏珠穆沁旗的旅游品牌是：“摔跤健將搖籃、蒙古長調(diào)之鄉(xiāng)、民族服飾之都、游牧文化之源”;而毗鄰的東烏珠穆沁旗的旅游品牌是“搏克(蒙古語摔跤之意)搖籃”、“長調(diào)民歌之鄉(xiāng)”、“中國蒙古族服飾文化之鄉(xiāng)”、“民族服飾之都”……。讀者可以對照一下，這兩個旗的旅游文化品牌有差別嗎?這又是不是出現(xiàn)了某種形式和誠程度的“惡性競爭”和“重復(fù)投資、重建建設(shè)、重復(fù)營銷”的現(xiàn)狀了，外地的游客如何讓分別這兩個“旗”這兩個草原上的旅游?如何選擇?這樣長此以往，千百年以來形成的“這片草原和這片草原上生生不息的部落民族”是不是就被割裂了?是不是就被分化了?

上述的現(xiàn)象和現(xiàn)狀，是不是違背和正在違背《意見》中的意見?“意見”的“基本原則”部分，強(qiáng)調(diào)了“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，融合發(fā)展”，提到了“把促進(jìn)全域旅游發(fā)展作為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要抓手，從區(qū)域發(fā)展全局出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃，整合資源，凝聚全域旅游發(fā)展新合力”。

那么“基本原則”是什么?是不是可以理解為就是“底線”，就是所有的具體的意見，就是要地方政府在做全域旅游規(guī)劃的時候求都要遵守或不得超越“基本準(zhǔn)則”。

全域旅游規(guī)劃要從保護(hù)和傳承“自然資源和人文資源的整體性”出發(fā)

從自然資源角度看，中國是世界上旅游資源最豐富的國家之一，山水風(fēng)景，海湖河流，山川原野，都多姿多彩，不可勝數(shù)，不論南北東西都有繁花似錦的美景;從歷史人文角度看，中國是古人類的發(fā)源地之一，是世界文明的發(fā)祥地之一，流傳至今的寶貴遺產(chǎn)構(gòu)成了極為珍貴的旅游資源，其中許多資源以歷史久遠(yuǎn)，文化古老，底蘊(yùn)深厚而著稱，古老的華夏文明是中華民族各族人民共同的精神財富，既有各兄弟民族文化融合的結(jié)晶，又吸取了世界各民族文化之長，中華民族形成的多元性與混合性奠定了中國傳統(tǒng)文化的包容性。

《意見》開頭指出，“旅游是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)和滿足人民日益增長的美好生活需要的有效手段，旅游業(yè)是提高人民生活水平的重要產(chǎn)業(yè)。近年來，中國旅游經(jīng)濟(jì)快速增長，產(chǎn)業(yè)格局日趨完善，市場規(guī)模品質(zhì)同步提升，旅游業(yè)已成為國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。但是，隨著大眾旅游時代到來，中國旅游有效供給不足、市場秩序不規(guī)范、體制機(jī)制不完善等問題日益凸顯。”

所以，山合水易經(jīng)過上述分析，在學(xué)習(xí)研究《意見》后主要針對《意見》中的“統(tǒng)籌規(guī)劃”中的“加強(qiáng)旅游規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”、“完善旅游規(guī)劃體系”和“做好旅游規(guī)劃實施工作”三條指導(dǎo)意見，提出以下幾點：

一、旅游規(guī)劃上要“省管縣”

我們的旅游規(guī)劃主要從兩個層面上來說：一是站在省自治區(qū)高度進(jìn)行整體范圍的旅游統(tǒng)籌規(guī)劃，要站在整個省市自治區(qū)的角度，對全省自治區(qū)范圍內(nèi)的“自然資源+人文資源整體性角度”進(jìn)行規(guī)劃。對省區(qū)的整體旅游規(guī)劃，理應(yīng)站在“省區(qū)旅游一盤棋”的戰(zhàn)略高度和制高點，打造整體、統(tǒng)一的旅游品牌戰(zhàn)略規(guī)劃體系。省區(qū)旅發(fā)委可以統(tǒng)籌規(guī)劃或修正各級政府，主要是旗縣級別的旅游規(guī)劃工作。因為現(xiàn)在各個旗縣都每年花費大量的資金尋找全國各地的旅游規(guī)劃機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同的時期、不同區(qū)域、不通景區(qū)的旅游規(guī)劃的編制工作，有的地區(qū)由于領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)動，地區(qū)的旅游規(guī)劃也會進(jìn)行短期的調(diào)整，不能形成整體科學(xué)的旅游品牌規(guī)劃的持續(xù)性和整體性。

而對于更基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大多數(shù)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”就不需要做“假大空”的“旅游規(guī)劃”，而只做“目的地的旅游策劃”即可。

那么，旗縣級政府呢?要看情況，省區(qū)旅發(fā)委可以嘗試某種程度的“省管縣(旅游規(guī)劃方面)”的模式(省區(qū)品牌+地市品牌或省市品牌+旗縣品牌)省區(qū)政府作為主體組織專家、機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃旗縣級別的旅游規(guī)劃工作。

二、在規(guī)劃上要保證“自然資源+人文資源的整體性”

上述關(guān)于東省建議成立水滸市的建議，不一定是一個可操作的建議。

再說了，不一定非要總是從行政規(guī)劃的角度來做旅游的規(guī)劃。倒是，可以從“跨區(qū)域旅游資源的統(tǒng)一統(tǒng)籌規(guī)劃”是一個可行性的建議：比如可以由山東省旅發(fā)委組成一個“山東省水滸文化旅游管理辦公室”，從“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌管理、獨立經(jīng)營、共同共享”的模式來開發(fā)管理是可行的。這一點，近幾年有些省區(qū)搞的“旅游文化圈”是一個很好的探索在“不破壞、不割裂”的前提下以“優(yōu)勢互補(bǔ)、取長補(bǔ)短”的理念，打造“文化旅游體驗”的鏈條將跨區(qū)域的同源資源串聯(lián)起來。

不以行政區(qū)域作為劃分旅游資源的依據(jù)，而是要尋根探源，尋求共性、達(dá)成合作、打造品牌，最大發(fā)揮出旅游資源的資產(chǎn)價值。

還有一點，在《意見》中，還專門拿出一個部分，重點提到“品牌打造”和“系統(tǒng)營銷”的問題，實屬罕見。這一點也是在上面說的“統(tǒng)籌規(guī)劃”的基礎(chǔ)上，要針對性的進(jìn)行“系統(tǒng)營銷”是使“省區(qū)為主體”或“自認(rèn)資源+人文資源的整體性為主體”的延伸和立體化舉措。

在以地方政府“唯GDP論”到“生態(tài)GDP”轉(zhuǎn)型過程中，如何既能帶動地方政府經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，還能保護(hù)、傳承和打造，具有獨特的“自然資源+人文資源的整體性”的品牌，使我們能打造獨具閃亮熠熠生輝的眾多優(yōu)秀品牌，還能使大自然和祖先留給我們的萬世萬代傳承的“資源”不在我們這一代手里支離破碎和湮滅。

真心希望，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》能被認(rèn)真和嚴(yán)格的執(zhí)行。全域旅游時代，旅游再不能“瞎”規(guī)劃了。